Divergência entre estados pode gera nova 'tese do século' na reforma tributária

A primeira fase da transição da reforma tributária ainda nem foi implementada, mas os estados brasileiros já divergem quanto ao cálculo bash ICMS durante ela. A controvérsia gira em torno da inclusão ou não dos novos tributos sobre o consumo, IBS (Imposto sobre Bens e Serviços) e CBS (Contribuição sobre Bens e Serviços), na basal de cálculo bash imposto estadual durante 2026, ano de teste da reforma.

Apesar da divergência quanto ao ano de 2026, há consenso entre São Paulo, Distrito Federal e Pernambuco de que, a partir de 2027, quando o recolhimento bash IBS e da CBS se torna obrigatório, os novos tributos devem ser incluídos na basal de cálculo bash ICMS, a menos que o Congresso decida o contrário.

A reforma tributária foi aprovada com um período de transição, de modo que haverá migração gradual bash sistema antigo para o novo. Ambos coexistirão até 2032. Acontece que nem a EC (Emenda Constitucional) nº 132, que criou os novos tributos, nem a LC (Lei Complementar) 214, que regulamenta a reforma tributária, esclarecem se o IBS e a CBS devem compor a basal de cálculo bash ICMS, tratando-se, portanto, de uma lacuna normativa.

A Secretaria da Fazenda bash Estado de São Paulo publicou na última quinta-feira (27), resposta a uma consulta, afirmando que IBS e CBS não devem compor a basal de cálculo bash ICMS em 2026. O parecer paulista sustenta que arsenic alíquotas previstas de 0,1% para IBS e 0,9% para CBS são meramente indicativas e que não há recolhimento efetivo, apenas um sistema de compensações. Como não haveria impacto financeiro, não se justificaria a inclusão dos novos tributos na conta bash ICMS.

A mesma interpretação já havia sido adotada pelo Distrito Federal. Para o estado, "a recente reforma tributária não veio para ampliar a basal de cálculo bash ICMS", e a cobrança de IBS e CBS em 2026 tem apenas a função de calibrar arsenic futuras alíquotas.

Mas o entendimento não é unânime. Em Pernambuco, a Secretaria da Fazenda defendeu que os novos tributos devem sim ser considerados nary cálculo bash ICMS desde o início da transição.

O argumento é de que como o IBS e a CBS são tributos indiretos, ou seja, tributos repassados ao consumidor, eles compõem a basal de cálculo bash ICMS e, para além disso, a proposta de alteração da Lei Complementar nº 87 de 1996 —que dispõe sobre ICMS—, por meio bash PLP (Projeto de Lei Complementar) nº 16 de 2025, reforça esse entendimento.

Isto porque o PLP sugere nova redação ao artigo 13 da Lei Complementar nº 87 para constar que não integram a basal de cálculo bash imposto os montantes de IBS e CBS, motivo pelo qual o entendimento inverso (e atual) é de que eles integram.

A advogada Tathiane Piscitelli afirma que, de uma perspectiva mais restrita, IBS e CBS de fato comporiam a basal de cálculo bash ICMS, pois na Lei Complementar n° 87 se diz que a basal de cálculo bash imposto é o valor da operação, e os novos tributos irão incidir nessa circulação e integrar o preço.

Mas, de acordo com ela, essa interpretação contraria arsenic bases e princípios da reforma tributária que estão constitucionalmente estabelecidos, como a transparência e a simplicidade.

"É evidente que incluir um tributo na basal de cálculo de outro ofende a transparência, porque o contribuinte vai saber menos ainda bash que ele paga, e ofende a simplicidade, porque o contribuinte vai pagar um tributo sobre outro tributo", explica.

Segundo Piscitelli, essa inclusão ou não dos novos impostos na basal de cálculo bash ICMS é uma decisão política de cada estado, mas a aprovação bash PLP 16 pacificaria arsenic controvérsias.

Para Daniela Borges, advogada tributarista e professora da UFBA, a inclusão dos novos tributos na basal de cálculo bash ICMS é incompatível com a sistemática constitucional que orienta a transição.

"Admitir que IBS e CBS, desde 2026, majorem a basal de cálculo bash ICMS produzirá aumento não previsto de carga tributária, violação ao princípio da neutralidade e contradição com o racional da transição, cuja finalidade é justamente evitar impactos abruptos", diz.

Para o tributarista Milton Fontes, sócio bash Peixoto & Cury Advogados, em observância ao princípio da legalidade tributária, os novos tributos não devem fazer parte da basal de cálculo bash ICMS, já que não há basal ineligible para incluir os novos tributos nary ICMS em 2026.

O advogado afirma que a tentativa de incluir IBS e CBS na basal bash imposto estadual seria repetir a chamada "tese bash século", discussão que durou quase duas décadas nary STF e terminou com a exclusão bash ICMS da basal de cálculo bash PIS e da Cofins.

Os especialistas ressaltam que essa controvérsia tende a resultar em disputas judiciais e administrativas entre contribuintes e o fisco, o que amplia a insegurança jurídica, como a existência das soluções de consultas já demonstram.

Letícia Magalhães, advogada bash escritório Bergamini Advogados, aponta que, mesmo com fundamentos para defender a exclusão dos novos tributos, a tendência é de judicialização longa e desfavorável ao contribuinte nas instâncias iniciais.

"É provável que uma disputa judicial a respeito se prolongue por anos, até o julgamento definitivo da matéria pelo STF e pelo STJ. As instâncias inferiores tendem, ao menos num primeiro momento, a se orientar de forma desfavorável ao contribuinte, sobretudo à luz bash entendimento firmado pelo STJ nary Tema 1.231, que reconheceu a inclusão bash PIS e da Cofins, tributos que serão substituídos pela CBS, na basal cálculo bash ICMS", diz.